Fundações Estatais de Direito Privado

Projeto avança no Congresso e nos estados
Katia Machado

O projeto das Fundações Estatais de Direito Privado, o PLP 92/2007, foi aprovado na Câmara dos Deputados no ano passado por duas comissões, a do Trabalho, Administração e Serviço Público em junho, com dois votos contrários, e a de Constituição e Justiça, em setembro, por unanimidade. Seu regime de tramitação é de “prioridade” e, segundo a Coordenação de Comissões Permanentes da Câmara, está pronto para exame do Plenário, onde precisa ser analisado por se tratar de matéria sobre organização do Estado — para depois chegar ao Senado. Mas já caminha a passos largos em cinco estados: Acre, Bahia, Pernambuco, Rio de Janeiro e Sergipe.
Em Pernambuco, a Lei n° 126, de 29 de agosto de 2008, que cria as fundações estatais no estado, acabou aprovada em menos de 12 horas, sem passar por qualquer comissão legislativa. “Foi escandaloso”, afirma o presidente do Conselho Nacional de Saúde, Francisco Batista Júnior, um dos maiores críticos do projeto, que desde 2008 percorre os estados para discuti-lo e questionar a pressa em sua adoção. “Houve confronto entre polícia e movimentos sociais, impedidos de assistir à votação”.
Em Sergipe, três fundações já foram autorizadas por lei. A primeira é a Fundação de Saúde Parreiras Horta (Lei 6.346, de 2 de janeiro de 2008), que vai prestar serviços de coleta, processamento, estocagem, distribuição e aplicação do sangue, seus componentes e hemoderivados, bem como serviços laboratoriais e de verificação de óbito. A segunda é a Fundação Estadual de Saúde (Lei 6.347/08), cuja finalidade é prestar serviços de saúde de atenção básica, de promoção, prevenção e proteção da saúde coletiva e individual, de formação profissional e educação permanente na área de saúde pública. E a terceira, a Fundação Hospitalar de Saúde (Lei 6.348/08), com a finalidade exclusiva de prestar serviços de saúde em assistência hospitalar, inclusive de atendimento móvel de urgência, além de atividades de ensino e pesquisa científica e tecnológica. “O sindicato dos médicos e a OAB impetraram ação de inconstitucionalidade da lei”, informa Júnior.
No Rio de Janeiro, a Lei Complementar nº 118, de 29 de novembro de 2007, define a atividade de saúde como área de atuação estatal sujeita a desempenho por fundação pública, e a Lei Ordinária 5.164, de 17 de dezembro de 2007, autoriza a criação de três fundações — a dos hospitais gerais de urgência, a dos institutos de saúde e a da central estadual de transplante — e determina que 24 hospitais podem ser incorporados. O estado planeja, inicialmente, agregar à fundação dos hospitais gerais o Rocha Faria, o Albert Schweitzer e o Pedro II; Hemorio e Hospital da Mulher, de inauguração prevista para este março, serão agregados à fundação dos institutos.
Foram aprovados dois tipos de lei, mas o PLP 92/2007 exige que o estado apenas aprove a lei ordinária autorizativa ou instituidora da fundação. É o que explica a advogada Lenir Santos, especialista em Direito Sanitário: “Alguns estados entenderam que, por se tratar de matéria de organização da administração pública, deveriam dispor sobre o tema, por isso aprovaram também lei complementar”.
Não há hierarquia entre as leis, o que há são campos de atuação diversos e diferença de quórum. “A lei ordinária tem rito de votação menos complexo do que a lei complementar, conforme dispõe a Constituição Federal”, esclarece. A primeira exige apenas maioria simples de votos para ser aceita, já a lei complementar — cujo propósito é complementar, explicar, adicionar algo à Constituição — exige maioria absoluta.
A proposta foi apresentada ao Conselho Estadual de Saúde do Rio, mas o estado nem esperou a deliberação. “O projeto foi encaminhado diretamente à Assembléia Legislativa, onde estão os representantes eleitos pelo povo”, defende a subsecretária de Saúde, Monique Fazzi, para quem as críticas de conselheiros e sindicatos se devem ao desconhecimento do projeto. “A fundação é pública, somente pode ser instituída por lei, diferentemente de uma organização social”, acrescenta, referindo-se às organizações sociais de saúde (OSS) que proliferam especialmente em São Paulo — modelo usado na argumentação contrária às fundações estatais de direito privado.
O projeto se estende à Baixada Fluminense. Em Nova Iguaçu, a Câmara Municipal aprovou projeto do prefeito Lindberg Faria (PT) de criação de fundação estatal que incorporará o Hospital Geral de Nova Iguaçu, ou Hospital da Posse. Segundo o ex-diretor Marcos Oliveira de Sousa, que assumiu em fevereiro a pasta da recém-criada Coordenadoria de Saúde, Cidadania e Qualidade de Vida (a direção passou ao neurocirurgião Marcelo de Castro, que era vice-diretor), essa unidade passa por mudanças — por exemplo, um plano de ação — que facilitarão a transição. “O hospital já avançou em alguns pontos”. Em sua avaliação, o novo modelo permitirá melhorar sobretudo a gestão de pessoal. “Hoje, os profissionais não têm bons contratos, não têm direitos trabalhistas mínimos, não têm salários adequados”, aponta ele, e tudo isso seria superado com o modelo da fundação.
Marcos argumenta que a CLT, “ao contrário do que pensam os críticos”, permitirá a contratação de profissionais mais facilmente, e com salários mais ajustados. “Hoje, o município não tem condições sanitária e financeira, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, de distribuir profissionais de saúde por toda a rede municipal”, afirma. “Com a fundação estatal, posso ter profissionais com direitos trabalhistas garantidos e salários justos”. Outro ponto positivo na opinião dele: “Quanto maior a autonomia, mais qualificado precisa ser o gestor”. Atualmente, critica, pessoas são indicadas para cargos de gestão sem qualificação.
Segundo Marcos, não há mais resistência à proposta em Nova Iguaçu. “O Conselho Municipal de Saúde em princípio não concordou, imaginando que era fato consumado”, conta. A proposta foi debatida várias vezes, apresentada a conselheiros e funcionários e acabou aprovada. O corpo de profissionais do hospital aguarda com ansiedade a mudança, assegura. “Temos cerca de 300 profissionais que estão aqui há 26 anos e esperam há muito tempo que algo novo aconteça”.
A representante dos trabalhadores no Conselho de Saúde de Nova Iguaçu, Jacqueline Alves de Sousa Soares, contesta: “Nós não aprovamos”. O projeto foi encaminhado à Câmara Municipal na “calada da noite”, sem passar pelo conselho. “O então diretor do hospital nos chamou posteriormente para discutir o tema e o debate não prosseguiu”, conta. Para a conselheira, que é diretora estadual do Sindicato dos Trabalhadores Federais de Saúde, Trabalho e Previdência (Sindisprev), o projeto da fundação é uma forma de privatização do sistema de saúde. “Na verdade, estamos entregando o que é do SUS à iniciativa privada”.
Na Bahia, já há lei complementar, mas faltam as ordinárias. Uma fundação incorporaria a Estratégia Saúde da Família, por exemplo. As relações entre estado e município — ou determinado grupo de municípios — seriam regidas por contrato de gestão, com caráter interfederativo, “assemelhando-se a consórcios públicos”, explica o secretário de Saúde da Bahia, o sanitarista Jorge Solla, que comandou a Atenção à Saúde federal na gestão de Humberto Costa (PT-PE), primeiro ministro da Saúde do governo Lula. As prefeituras integrariam a fundação por processo de adesão. “Não há garantia de que os 417 mas já há desejo de mais de 60”.
Duas outras fundações estão previstas. A Bahia Farma reativaria empresa pública de medicamentos fechada em 1999, e o modelo de fundação estatal faria dela instituição indutora e promotora de ciência e tecnologia em saúde no estado, ressalta Solla, além de produzir medicamentos e, mais adiante, insumos. “A modalidade é muito mais adequada, pois não será apenas uma empresa de medicamentos”.
A outra fundação atenderia à área hospitalar, incorporando, para começar, o Hospital Regional de Santo Antônio de Jesus, no Recôncavo Baiano, que teve sua obra retomada em 2004 pelo governo Lula, após anos de paralisação. “Será um hospital universitário, da nova Universidade Federal do Recôncavo da Bahia, que tem um campus de saúde em Santo Antônio”, informa Solla.
O processo de discussão do novo modelo teve início na Bahia em 2007, a partir de conversas entre representantes dos ministérios do Planejamento e da Saúde e das secretarias sergipana, fluminense e baiana. O debate avançou e chegou ao Conselho Estadual de Saúde da Bahia, onde a proposta foi aprovada: “Debatemos com os secretários municipais e levamos a decisão do conselho à Conferência Estadual de Saúde, onde também foi aprovada por maioria absoluta”. A Assembléia Legislativa aprovou o projeto de lei em dezembro.
Esta nova modalidade de gestão não é a única solução, reconhece Solla, mas é “excelente alternativa” à realidade atual. Que não é nada simples na Bahia — ao assumir, em 2006, o governador Jaques Wagner (PT) encontrou a saúde no interior quase toda privatizada no formato OSS, como denunciaram delegados baianos à 13ª Conferência Nacional de Saúde, em novembro de 2007.
A fundação estatal, defende Solla, permite autonomia, participação do controle social, flexibilidade na contratação, regime próprio de compras, que ganharia agilidade, e construção de plano de cargos, carreiras e salários específico para dar conta das particularidades de cada unidade. “As fundações têm capacidade gerencial que a administração direta não tem e que, em parte, a OSS tem”, compara. Mas há um grande problema com a OSS: como não faz parte da administração pública, é frágil em controle social. “Fica-se na dependência de uma administração privada que pode ser boa ou ruim, de uma OSS que tenha conhecimento e capacidade para trabalhar”.
Na Bahia, caso a caso
Para fazer frente aos problemas imediatos, a Secretaria de Saúde da Bahia vem recorrendo a três saídas: pequenas unidades privatizadas estão sendo municipalizadas; outras, de maior porte, começam a ser incorporadas pela administração direta; e as unidades administradas por OSS com experiência no SUS e avaliação de trabalho positiva mantêm o contrato de parceria. “Estamos avaliando caso a caso”, diz Solla. “OSS sem resultado positivo ou estamos municipalizando ou trazendo de volta à administração direta”.
O estado já municipalizou cinco hospitais terceirizados. “São cidades que avançaram na gestão municipal”, conta. Passou à administração direta do estado o Hospital Geral de Guanambi, cujo porte dificulta a municipalização. Mas não foi fácil: “Pegamos uma unidade que não tinha um servidor, nem um só cargo público”. Para retomá-lo foi preciso aprovar projeto de lei que recriava cargos, fazia seleção pública para contratação temporária e criava cargos temporários, pois a situação era tão precária que não havia tempo para promover concurso público ou compor comissão de licitação e compras.
A secretaria manteve, por exemplo, a entidade filantrópica Obras Sociais de Irmã Dulce na administração do Hospital do Oeste, em Barreiras, a 857 quilômetros de Salvador, local de “grande desassistência” e com dificuldade de atrair profissionais. “É a mais importante entidade filantrópica de saúde da Bahia, completa 50 anos em 2009”, lembra Solla, “instituição séria, com experiência na gestão do SUS e trabalho muito positivo”. Mas ressalva: “Tenho poucas OSS que funcionam bem”. Por isso, o secretário não considera esse um modelo alternativo adequado para a rede hospitalar.
No Acre, o governo encaminhou à Assembléia Legislativa projeto de lei que cria o Serviço Social da Saúde, paraestatal de direito privado que tem como finalidade prestar serviços de assistência à saúde de forma gratuita, em todos os níveis, e desenvolver atividades educacionais e de pesquisa no campo da saúde, em cooperação com o poder público. A Lei nº 2.031, de 26 de novembro de 2008, foi aprovada por ampla maioria dos deputados, mas não pelo conselho de saúde do estado. É o que conta a dentista Eufrásia Cadorim, conselheira do CNS, representando o segmento dos trabalhadores: “O projeto foi encaminhado à Assembléia sem atender à proposta do conselho, de debate com toda a sociedade civil”.
A fundação abarcará principalmente a rede de média e alta complexidade. Para Eufrásia, a proposta dá margem a problemas graves. “Permite convênio com a iniciativa privada, o que pode representar duas portas no SUS”, exemplifica. Ela também discorda da contratação por CLT: “Não vamos ter plano de cargo e carreira do SUS”, diz.
Muito mexido desde seu envio ao Congresso pelo Ministério do Planejamento, em 11 de julho de 2007, o PLP 92/2007 regulamenta o inciso XIX do art. 37 da Constituição, parte final, basicamente definindo a criação das fundações em nove áreas de atuação. Sua concisão — continha 192 palavras no texto original — foi motivo de críticas maciças. Na tramitação ganhou substitutivos, destaques, apensos, supressões, ementas. A contribuição mais significativa é o substitutivo do deputado Pepe Vargas (PT-RS), que acrescentou-lhe sete artigos, entre os quais a garantia de controle social e a proibição da venda de serviços ao setor privado, e modifica o segundo parágrafo do artigo 1º para incluir atividades de ensino e pesquisa em hospitais universitários transformados em fundações estatais — justamente o alvo da deputada Alice Portugal (PCdoB-BA), que pede supressão dos itens “ensino e pesquisa”, “formação profissional”, “cultura” e “hospitais universitários”.
Em setembro de 2008, em sua jornada pelos estados, Francisco Batista Júnior percebeu que a “luta” parece perdida no Rio de Janeiro, em Sergipe e Pernambuco. “Nos restam a Bahia e o Acre”, lamentou. Hoje, visando conter o avanço da proposta nos estados, recorre a instrumentos legais e à atuação de representantes dos trabalhadores de saúde.
Em Pernambuco, conta Júnior, os sindicatos dos Trabalhadores da Saúde e dos Médicos do estado decidiram entrar com ação direta de inconstitucionalidade (Adin) contra a fundação no Tribunal de Justiça — recurso previsto na Constituição para o caso de leis ou atos normativos federais ou estaduais que contrariem o texto constitucional. A iniciativa, tomada em novembro de 2008, ainda não foi julgada. “Isso até certo ponto é bom, porque prova que a fundação estatal não é tão simples e boa como tentam passar”, salienta.
Sergipe segue caminho semelhante: a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB/SE) levou a Adin nº 2.135 ao Supremo Tribunal Federal (STF), que determinou que a administração pública adote o regime jurídico único para contratação de pessoal e vede o regime celetista. Consequentemente, em 28 de novembro de 2008, os ministérios públicos estadual, federal e do Trabalho expediram Recomendação Conjunta para sugerir a alteração das leis sobre a contratação por CLT. Segundo nota publicada no site do Ministério Público do Estado do Sergipe (www.mp.se.gov.br), as leis estão em descompasso com a decisão do STF. O regime jurídico do quadro de pessoal das fundações em Sergipe deverá, então, ser alterado, do regime celetista para o estatutário. Mas o estado ainda não se movimentou nesse sentido.
No Rio de Janeiro, uma ação de inconstitucionalidade está pronta. “Falta levar ao Tribunal de Justiça”, conta Júnior. Na Bahia, o 7º Congresso do Sindicato dos Trabalhadores em Saúde do estado, realizado em dezembro de 2008, decidiu-se pela criação de um fórum estatal para formulação da Adin. “Ainda não fizemos nada no Acre, pois a lei que autoriza a criação da fundação é muito recente”, informa.
Júnior continua a defender a discussão que, segundo ele, não aconteceu. Na Bahia, ofereceu-se para participar do processo de formulação do projeto. “Ninguém nunca me chamou”. A aprovação de leis autorizativas foi precipitada: “Um projeto como esse, que propõe mudanças radicais no sistema, deveria ter sido discutido em diversas instâncias”. No Acre, também se ofereceu para participar do debate no conselho estadual de saúde. “Foi apresentada proposta para convidar o CNS para debater o assunto, mas isso não foi feito”.
O substitutivo de Pepe Vargas incorpora 12 pontos acordados em seminário de 2007 promovido pelo Conasems (ver box). Para Júnior, que chegou ao CNS como representante dos trabalhadores e em nome deles combate o projeto, isso é insuficiente, mesmo sendo autor dos dois últimos itens. “Os pontos nunca foram aprovados em reunião do CNS”, ressalva. “Por isso, é mentira quando se diz que, por atender aos 12 pontos, o substitutivo atende às reivindicações do Conselho Nacional de Saúde”. Nem o projeto original nem o substitutivo, para ele, solucionam a questão central da gestão do SUS, a do trabalho, ineficiente e ineficaz.
Para Júnior, a fundação aprofunda essa gestão amadora, que sofre profunda ingerência de grupos organizados. “Em vez de apontar para a profissionalização, aponta para o gestor e para grupos organizados”, analisa. “Há estados em que grupos já brigam pela gerência das fundações”. Outro grave problema é a instabilidade, que o projeto não soluciona.
Avaliação permanente de gestores, funcionários e serviços, autonomia administrativa, financeira e orçamen belecimento de metas, compromissos e resultados — tudo já está na Constituição Federal, observa Júnior. Não é preciso criar fundações para isso, tanto que há mecanismos de avaliação nos próprios órgãos do governo federal: o trabalhador faz sua avaliação, a dos colegas e a dos chefes. “Não quero proteger quem não tem compromisso com o serviço público, desse queremos a exoneração”, afirma, como no caso dos quase 1.400 servidores públicos federais exonerados entre 2003 e 2007, no governo Lula. “Isso mostra que é possível demitir quem não tem compromisso, sem que para isso se precise da fundação”.
Os defensores da proposta, segundo o presidente do CNS, são inteligentes e espertos: “Primeiro, resolveram pôr em prática o projeto em estados administrados pelo PT ou por partidos próximos, dizendo com isso que esta é uma proposta de governo popular, portanto, a mais acertada”. Mas o conceito de governo popular não significa necessariamente sintonia com as necessidades populares, ressalva mais uma vez Júnior, que também responde ao argumento de que a proposta é defendida por militantes da Reforma Sanitária. “Isso não é atestado de idoneidade”, interpõe. O “trabalho de domesticação”, como define, contou com o não-debate. “Houve doutrinação muito competente”.
O professor Pedro Barbosa, da Ensp/Fiocruz, instituição que estuda alternativas de gestão do SUS desde a crise dos hospitais cariocas no verão de 2005 (Radis 33), acredita, por sua vez, que o substitutivo seja fruto de aprimoramento do projeto original, de entendimento e muita negociação com os críticos, “em particular setores do CNS e de representações sindicais”.
Em sua avaliação, o substitutivo explicita